Hoe werkt de overheid in China ?

by Jan Jonckheere • 31 augustus 2024

Dit artikel van Jan Jonckheere werd oorspronkelijk gepubliceerd op Chinasquare

Het boek ‘How China works?’ legt uit hoe de zichtbare hand van de overheid de economische ontwikkeling stuurt. De basis vormt de verhouding tussen inkomsten en uitgaven van de lokale overheden waarop later dieper wordt ingegaan, onder meer bij de basisvoorwaarden van verstedelijking en industrialisering die anders liggen dan in het westen.

Het eerste deel van het boek behandelt de micro-economische omgeving, meer bepaald de rol en de verantwoordelijkheid van het lokaal bestuur. De lokale economische ontwikkeling is in China een verantwoordelijkheid van de lokale overheid. Onder het niveau van de provincies bevindt zich dat van prefecturen en prefectuursteden. Daaronder komen de kantonsteden, stedelijke districten en (rurale) kantons en helemaal onderaan de towns, (gemeenten) en de townships (districten).

In de grote steden bestaat de tendens om de rurale kantons onder hun voogdij om te vormen tot stedelijke districten. En passant vernemen we dat er in China 15 soorten overheidsdocumenten bestaan. Hiertoe behoren ‘Beslissingen’ en ‘Bevelen’ die strikt moeten worden uitgevoerd door lagere niveaus. Maar daarnaast bestaan documenten die relatief gemakkelijk kunnen worden afgehandeld zoals ‘Adviezen’ en ‘Mededelingen’ en documenten met minder informatieve inhoud zoals ‘Brieven’ en ‘Notulen’.

Financiële hervormingen

Het tweede hoofdstuk, dat het over de financiën heeft, behandelt uitvoerig de fiscale hervorming uit 1994. Voordien kregen de lokale besturen het overgrote deel van de belastinginkomsten, nadien gingen deze naar de regering. Omdat de lokale besturen minder belastingen ontvingen, gingen ze ter compensatie meer gronden te gelde maken. De steden zijn eigenaar van de stedelijke gronden; in de rurale gebieden is dit de lokale dorpsgemeenschap. In 2002 verordende de regering dat het bieden voor een perceel grond via een openbaar opbod moest gebeuren. In 2003 was de verkoop van grondrechten al goed voor 55% van de inkomsten bij de lagere overheden en tegen 2010 zou dit 68% worden. Vooral de prijzen van residentiële grond stegen sterk, meer dan deze voor nijverheidsgrond. Er bestaat wel een transfersysteem van gelden vanuit de nationale kas naar mindervermogende lokale gebieden. Daar hebben centrale en westelijke gebieden 80% van ontvangen.

Het derde hoofdstuk behandelt overheidsinvesteringen, financiering en schuld. Omdat vóór 2015 lokale overheden niet bij de bank mochten lenen noch obligaties uitschrijven, deden deze een beroep op speciale financieringsvehikels. In 2008 bestonden er 3.000 dergelijke vehikels en in 2009 liep het cijfer al op tot meer dan 8.000, waarvan 60% op het kantonnaal niveau. Na 2015 hervormde men het financieel systeem. Nu konden lokale besturen wel obligaties uitschrijven, overigens met lagere intrestvoeten en een langere afschrijfperiode. Lokale politici konden voortaan ook ter verantwoording worden geroepen in het geval van overdreven lenen.

Het vierde hoofdstuk behandelt de rol van het bestuur in de industrialisering. Dit vangt aan met twee uitgebreide en gedetailleerde verhalen die uiteindelijk, na veel vallen en opstaan, succesvol afliepen: namelijk van de vlakschermfabrikant BOE en van de sector zonnepanelen en overheidstoelagen. De concurrentie tussen diverse lokale overheden om dezelfde fabrieken aan te trekken valt op. Het hoofdstuk doet ook de rol van overheidssteunfondsen uit de doeken.

Verstedelijking

Het tweede deel van het boek dat over de macro-economische gevolgen gaat, bespreekt eerst de verstedelijking en de onevenwichten daarbij. Cruciaal hierbij is de huisprijs en vraag/aanbod van gronden. Sinds huisvesting in 1998 gecommercialiseerd werd, steeg de twee volgende decennia de prijs 4,2 maal. Van 2005 tot 2015 verviervoudigde de prijs in Beijing, Shanghai, Guangzhou en Shenzhen. De reden ligt bij een onevenwicht tussen vraag en aanbod van bouwgrond.

In grote steden met een hoge bevolkingsinstroom kan het aanbod van bouwgrond de toeloop niet volgen. China past overigens een strikte quotapolitiek voor bouwgronden toe, zodat er voldoende landbouwgrond overblijft om de bevolking te voeden. Met de hogere huizenprijzen werd de totale waarde van de hypotheken alsmaar groter, zodat de schuldenlast van de gezinnen verdrievoudigde. In 2019 had 60% van de gezinnen een schuldgraad die 1,6 maal het jaarlijks gezinsinkomen uitmaakte. Overigens bedroeg in 2018 het stedelijk inkomen 2,7 maal het inkomen van de rurale bewoners.

Sinds 2015 begon men in 33 pilootkantons en steden met een nieuwe ronde hervormingen inzake de aankoop van landbouwgrond, de toegang tot de markt van bouwgrond in collectieve eigendom en instellingen die te maken hebben met boerenwoningen. Het boek bespreekt deze pilootprojecten, evenals het voornemen om gradueel het onderscheid tussen stedelijke en landelijke registratie op te heffen. Dit hoofdstuk behandelt tevens nog de ongelijkheid, want in 2019 verdiende de bovenste 20% van de bevolking 48% van het totale inkomen, terwijl de onderste 20% slechts 4% verdiende.

Schulden

Hoofdstuk 6 is volledig gewijd aan het schuldenprobleem. Eind 2018 bedroeg de totale Chinese schuld/bnp-ratio 259%, waarvan 54% bestond uit schulden van gezinnen, 51% uit overheidsschulden en 154% uit schulden van bedrijven. Van de overheidsschulden was 17% afkomstig van de centrale overheid en 34% van lokale overheden. Het zevende en voorlaatste hoofdstuk gaat over internationale onevenwichten. De toetreding tot de WTO was een succes en in 2019 bestond 30% van de export uit hoogtechnologische goederen, zodat China nu goed is voor ongeveer een kwart van alle wereldwijd vervaardigde hightechproducten.

Achter het grote succes gaan echter twee problemen schuil. Ten eerste is er de onevenwichtige interne economische structuur van China, met de nadruk op productie en investeringen, maar relatief weinig aandacht voor consumptie of de levenskwaliteit van de bewoners. Als gevolg hiervan is het binnenlands verbruik ontoereikend in vergelijking met de enorme productiecapaciteit, zodat een groot deel van de producten moet worden geëxporteerd. Dit leidt tot het tweede probleem: instabiele buitenlandse vraag en handelsconflicten. Dit hoofdstuk bespreekt concreet de handelsoorlog tussen de VS en China.

Het laatste hoofdstuk behandelt het thema ‘Regering en economische ontwikkeling’. In de eerste sectie bespreekt men de concurrentie tussen de Chinese lokale overheden om investeringen aan te trekken. Het tweede deel bespreekt de capaciteitsopbouw van de overheid en diens veranderende rol in de Chinese economie. Dit geeft een overzicht van de voor- en nadelen van een op productie gerichte politiek en legt uit wat er nodig is om over te stappen op een dienstengeoriënteerd beleid. Het derde deel vat een ander belangrijk perspectief van het boek samen: het onderscheid tussen het economische ontwikkelingsproces en de ontwikkelingsdoeleinden.

De verdienste van dit boek ligt in het feit dat het concreet uitlegt hoe de Chinese industrialisering en verstedelijking verschilt van de westerse door drie factoren: de collectieve eigendom van grond op het platteland, de staatseigendom van grond in de steden en het hukou/registratiesysteem voor de gezinnen. Als gevolg hiervan is de industrialisatie van China gekoppeld aan de ontwikkeling van lokale bedrijven, terwijl de verstedelijking van China onlosmakelijk verbonden is met grondeigendom.

Xiaohuan Lan, How China works? An Introduction to China’s state-led Economic Development   Palgrave Macmillan, 346 p.

How China Works
An Introduction to China’s State-led Economic Development
book review by Jia Xiaochuan The East is Red here.

Bedankt voor het lezen! We horen graag uw mening. Deel uw opmerkingen hieronder en neem deel aan het gesprek met onze community!